REFERENDUM CONFERMATIVO SULLA RIFORMA DEL SISTEMA GIUDIZIARIO:

LE MIE RAGIONI DEL “NO”

Il dovere di partecipare alla vita democratica e di difendere i valori della Costituzione mi impongono di esternare le ragioni della mia contrarietà alla riforma sottoposta a referendum. Si tratta di ragioni di varia natura, tra loro inscindibilmente collegate:

1. Ragioni di ordine logico e metodologico

La Costituzione della Repubblica rappresenta la legge fondamentale dell’ordinamento giuridico. Essa costituisce espressione di un “patto sociale” tra tutte le forze politiche democratiche, rappresentative della volontà popolare.

Sotto il profilo logico e metodologico, non sono perciò accettabili riforme costituzionali adottate da una maggioranza in contrapposizione con le forze di opposizione. Questo procedimento si pone in manifesto contrasto con la primaria esigenza che l’ordinamento sia basato su regole stabili e condivise.

Queste considerazioni assumono particolare rilevanza nel caso di specie, se si considera che:

• la riforma che costituisce oggetto di referendum è stata elaborata interamente in sede governativa e non ha formato oggetto di nessun effettivo confronto parlamentare;
• le regole costituzionali sul procedimento di riforma costituzionale contenute nell’art. 138 Cost., che richiedono una duplice approvazione da parte delle Camere “a maggioranza dei voti validi”, sono state rispettate solo nella forma, e non nella sostanza. La norma costituzionale intende riferirsi ad una maggioranza parlamentare che costituisca espressione genuina della volontà di una maggioranza del corpo elettorale, mentre la maggioranza parlamentare attuale costituisce la risultante del crescente fenomeno dell’astensionismo e dei meccanismi premiali che “drogano” la rilevanza dei voti espressi; con la conseguenza che la presente riforma costituzionale esprime gli intenti di una ristretta minoranza elettorale.

2. Ragioni di ordine politico

In apparenza, la riforma tende a soddisfare il “sogno” berlusconiano di separare giudici e pubblici ministeri, nel rispetto del principio di parità delle parti nel processo penale. Ma si tratta di un falso scopo, come dimostra il fatto che: (i) sul piano funzionale, questo obiettivo è stato già conseguito con la legislazione ordinaria; (ii) la riforma va in realtà ben oltre, perché il suo nucleo essenziale è costituito da una profonda trasformazione dell’organo di autogoverno della magistratura. Vi è dunque ragione di ritenere che la riforma nasconda una finalità diversa e più profonda rispetto a quella dichiarata, che meglio si svelerà nella fase attuativa e che comunque già emerge chiaramente dall’analisi tecnico-giuridica e da frequenti esternazioni dei suoi promotori e sostenitori.

Queste incertezze sono sufficienti a generare un “vulnus” del sistema costituzionale: le norme introdotte non contengono – come dovrebbe avvenire – principi generali dell’ordinamento che devono ispirare la legislazione ordinaria, ma generano un sistema nebuloso e dagli esiti incerti. La riforma si presta dunque ad usi strumentali, che sono di per sé contrari alla funzione della Costituzione.

L’effettiva “ratio” della riforma può essere facilmente svelata, se si considera che il programma di separare i ruoli del procuratore e del giudice non è derivato da analisi di astratto diritto, ma dal concreto interesse di un potente leader politico a sfuggire alle indagini penali che lo avevano coinvolto per gravi ipotesi di reati di corruzione emerse dalle indagini effettuate. La questione si inserisce nel più ampio conflitto tra politica e magistratura che si è originato dalle inchieste di “mani pulite” ed è stata puntualmente rinfocolata ogni qual volta un’indagine penale ha coinvolto esponenti politici “eccellenti” ed ha riguardato vicende politiche rilevanti.

In tempi recenti, questo conflitto si è arricchito di connotazioni ulteriori, alimentate da polemiche e propaganda: il potere giudiziario si rivela “scomodo” anche perché le sue decisioni ostacolerebbero, e non favorirebbero, le politiche governative, come le politiche migratorie o familiari, la realizzazione di opere pubbliche, la tutela dell’ordine pubblico. Da tutto ciò deriva il progetto, che la riforma costituzionale tende verosimilmente ad attuare, di un intervento che normalizzi i rapporti tra politica e magistratura mediante l’introduzione di un penetrante controllo del potere esecutivo sull’esercizio della funzione giurisdizionale.

Si tratta di una vocazione antichissima, connaturata a tutti i sistemi autoritari ed ispirata al concetto (che già Platone analizzava e confutava nel primo libro della sua “Repubblica”) che “il giusto non è altro che l’interesse del più forte”. Questa impostazione va però rifiutata: se è vero che la legge riflette la volontà e gli interessi di chi detiene il potere politico, è altrettanto vero che la sua applicazione deve essere affidata ad un potere giudiziario autonomo ed indipendente, anche quando riguardi gli stessi governanti e la stessa Pubblica Amministrazione. Solo così si possono assicurare l’uguaglianza di “tutti” di fronte alla legge e l’uniforme applicazione della legge nei confronti di ciascuno, a garanzia della tutela dei diritti dei più deboli.

Si tratta di un principio fondamentale del diritto, che va tutelato e difeso e che non può essere derogato neppure a causa di possibili deviazioni o inefficienze che dovessero verificarsi nella sua applicazione. Pertanto, una riforma costituzionale non può affrontare il rischio di possibili alterazioni di questo principio, né può proporsi lo scopo di alterarlo.

Non si può ignorare infine che la presente riforma si inserisce in un più ampio programma riformatore che, profittando delle medesime antinomie del sistema elettorale, si propone di modificare l’intero ordinamento della Repubblica (sostituendo l’attuale assetto “parlamentare” con un sistema di natura “presidenziale”) ed i rapporti tra lo Stato e le Regioni e tra le Regioni tra loro; il tutto, con potenziali riflessi sull’effettività della partecipazione dei cittadini alla vita delle Istituzioni, sull’unità nazionale e sui principi di uguaglianza e di solidarietà. L’opposizione all’attuale riforma del sistema giudiziario si giustifica anche con l’intento di bloccare questo processo, che provocherebbe un profondo snaturamento dei valori su cui si fonda il sistema democratico nato dalla Costituzione.

3. Ragioni di ordine tecnico-giuridico

Gli elementi essenziali della riforma sono costituiti:

1. dalla separazione non solo delle funzioni, ma anche degli ordinamenti del giudice e del pubblico ministero, con conseguente scissione in due dell’attuale Consiglio Superiore della Magistratura;
2. dalla sottrazione della funzione disciplinare ai due Consigli Superiori così costituiti e dalla sua attribuzione ad un’Alta Corte di nuova istituzione (contro le cui decisioni è ammesso soltanto un reclamo allo stesso organo giudicante, in diversa composizione);
3. dalla sostituzione del vigente sistema elettivo con un sistema “per sorteggio” (che è “puro” per la componente togata, e “controllato” per i membri di nomina parlamentare) per la composizione dei due Consigli Superiori e dell’Alta Corte.

Tali interventi sembrano privi di valide giustificazioni e sono piuttosto idonei a determinare l’effetto già paventato (e più volte svelato dagli stessi artefici della riforma) di sottoporre a controllo politico l’esercizio delle funzioni giurisdizionali. Ed invero:

a) la separazione della funzione requirente da quella giudicante è già stata efficacemente realizzata (e, qualora si volesse, potrebbe essere ulteriormente rafforzata) mediante la legislazione ordinaria. Ciò è sufficiente ad assicurare l’assoluta autonomia del giudice (terzo ed imparziale) rispetto al pubblico ministero e la parità delle posizioni processuali di accusa e difesa nel processo.

L’ulteriore separazione degli ordinamenti appare, oltre che superflua, inopportuna e potenzialmente perniciosa. Giudice e pubblico ministero, pur avendo funzioni distinte e separate, sono accomunati dalla qualità di magistrati, assoggettati solo alla legge e tenuti ad assicurare la sua fedele applicazione in modo imparziale. Ciò giustifica l’unitarietà dei criteri di selezione, dei metodi di formazione, del trattamento giuridico ed economico, dell’organo di autogoverno. La scissione dell’ordine giudiziario si presenta ricco di incognite e genera il grave rischio che il pubblico ministero smarrisca la sua natura di “parte imparziale” e sia attratto nell’orbita del potere politico;

b) l’introduzione del metodo del sorteggio, in sostituzione di quello elettivo, per la formazione degli organi rappresentativi e dell’Alta Corte disciplinare viene formalmente giustificata con l’intento di liberare i magistrati dalle influenze delle “correnti” costituite all’interno della propria associazione di categoria. Ma il rimedio è di gran lunga peggiore dei mali derivanti da possibili forme di degenerazione del vigente sistema di stampo democratico, che si vorrebbero sradicare. Ed invero:

• si svuota il Consiglio Superiore della sua funzione rappresentativa, poiché la nomina della componente “togata” rimane affidata alla mera casualità, piuttosto che al confronto delle proposte, delle idee e delle strategie;
• si dequalifica la componente nominata dai magistrati, perché il sorteggio non assicura la designazione dei più idonei allo svolgimento delle relative funzioni. Ciò comporta che l’attribuzione delle cariche direttive sarà influenzata in modo assai significativo dalle determinazioni dei componenti esterni (che sono portatori di tendenze politiche, essendo sorteggiati nell’ambito di una “rosa” ristretta formata in ambito parlamentare);
• si priva di concreta utilità il diritto di associazione dei magistrati, perché si impedisce che il dibattito interno si traduca in scelte operative, capaci di influire sull’auto-organizzazione della categoria. Si ritiene che ciò faccia perdere progressivamente al magistrato la capacità di interrogarsi sul proprio ruolo nell’amministrazione della giustizia e lo riduca al rango di un semplice funzionario, incaricato di interpretare ed applicare la legge in modo passivo ed acritico;

c) la sottrazione della funzione disciplinare agli organi di autogoverno ed il suo affidamento ad un’Alta Corte ha l’unico effetto di aggravare il rischio del magistrato di incorrere in procedimenti e provvedimenti sanzionatori, con conseguente riduzione del proprio grado di autonomia e indipendenza; e ciò attraverso:

• la formazione del nuovo organismo disciplinare con criteri significativamente diversi rispetto a quelli di costituzione dell’attuale Consiglio Superiore della Magistratura [con esclusione della partecipazione di diritto del primo presidente e del procuratore generale della Corte di cassazione; riduzione da 2/3 a 3/5 della percentuale dei membri “togati” rispetto a quelli esterni; presenza minoritaria dei magistrati giudicanti (6 membri su 15) e di quelli requirenti (3 membri su 15); attribuzione della Presidenza ad un membro esterno];
• l’affidamento della nomina dei componenti “togati” alla pura casualità, mediante il già discusso meccanismo del sorteggio, e la conseguente incertezza sul grado di affidabilità ed autorevolezza dei loro giudizi;
• lo svilimento del giudizio di impugnazione, che è affidato alla stessa Corte che ha pronunciato in primo grado ed è sottratto al controllo di legittimità della Cassazione, con lesione del principio affermato dall’art. 111, comma 7, Cost.

In tal modo, si riserva ai magistrati un giudice speciale, che la stessa Costituzione vieta di istituire (art. 102, comma 2, Cost.). Il magistrato, isolato dalle associazioni di categoria che potrebbero tutelare il libero esercizio delle sue funzioni decisionali o requirenti, si trova dunque esposto al crescente pericolo di incorrere in contestazioni di carattere disciplinare, senza adeguate garanzie di ordine procedurale, per ogni provvedimento adottato nell’esercizio delle sue funzioni che possa ledere interessi “forti”. Secondo criteri di buon senso e di comune esperienza, ciò può indurlo a privilegiare questi interessi rispetto a quelli delle categorie più deboli, che dovrebbero invece trovare necessaria tutela nella legge.

CONCLUSIONI

L’insieme di queste ragioni mi inducono a dichiarare il mio voto contrario alla approvazione referendaria della riforma costituzionale sulla giustizia. Si tratta di una riforma voluta da una maggioranza parlamentare che rappresenta una ristretta parte del corpo elettorale, che mina seriamente l’autonomia e l’indipendenza della magistratura e l’equilibrio dei poteri della Repubblica e che fa temere ulteriori alterazioni di stampo autoritario dell’ordinamento costituzionale.

ALESSANDRO DE STEFANO